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我国国家结构形式的反思与重构

作者:2014-10-09 16:28:00阅读:文章来源:未知

  国家结构形式的构建是一项艰难而复杂的系统工程,转型中的中国在政治、经济及社会各个领域都发生着剧烈的变化,尤其是特别行政区制度的设立使得我国的国家结构形式不同于传统单一制国家,也不同于联邦制国家,单一制、联邦制的传统分析模式也不足以反映我国国家结构形式的特点。文章分析了联邦制与单一制的标准,进而反思与重构了我国的国家结构形式。

  一、国家结构形式的实质意涵

  国家结构形式最早只是为解决国内民族问题而提出的政治理论,是维持一国宪政秩序的关键,制约国内资源的分配方式和效果,事关国内整体与部分尤其是各民族之间的关系,直接影响国家统一、社会稳定和经济发展川。任何国家在整体和部分之间既有共同目标,也有各自的利益考量,全国性权力和地方性权力之间也存在着张力。一方而,中央权力具有聚合性和统摄性的特征,它致力于使国家整体性利益最大化;另一方而,地方权力具有内敛和局部倾向,以追求地方利益为圭桌。由于各国国情不同,对各国整体性政权和地方性政权进行不同的建构是必然的。总体而言,国家结构形式可分为单一制和联邦制两种。单一制和联邦制各有优劣,采取哪一种国家结构形式,关键是要使国家发挥出其最大效能,一国采取什么样的国家结构形式取决于其政治、经济、社会和文化等具体条件,必须在中央权力与地方权力之间保持可操作的平衡,建立一个在目标和行动上都具有强内聚力的中央权力和高效率的地方权力。因此,国家结构形式是一国内部整体与部分之间的关系,是国家用来调整全国性权力和地方性权力关系的政治制度或政治形式,实质是通过机制和权力关系来组织国家政权机关的组织形成。

  单一制是指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度。传统主流学说的观点认为单一制的特征主要有以下几个方而:一是全国只有一部宪法,地方没有立宪权,中央以法律授予地方权力;二是中央与地方权力的划分是行政权力的划分,地方接受中央的领导,中央对地方享有完全监督权;三是在对外关系中,中央政府是国际法主体,地方没有独立对外交往的权力;四是地方不享有联邦国家的成员所享有的中央参政权。在单一制国家,国家结构和政府间纵向关系主要表现为中央与地方的关系,中央是指国家政权在全国范围内的领导机构,而地方则是中央以下各级行政区域的统称。按照《辞海》的解释,所谓中央,是与地方相对,政党、国家政权、团体在全国范围内的领导机构。地方相对于中央而言,一个国家为了便于治理,将其领土划分为不同层次、不同范围的行政区域,这个大小不等的行为区域,即为地方。按照《宪法》第30条的规定,行政区域划分是国家规定其领土层级的形式。行政区划是指统治阶级为便于管理,兼顾地理条件、历史传统、风俗习惯、经济基础、民族分布等因素,把国家领土分成层次不同、大小不等的若干区域,行政区域是各级国家机构的载体,划定一级行政区域就依法设置相应的国家机构。一般来说,单一制国家可以分为中央集权单一制、地方自治单一制和中央地方均权单一制。

  联邦制是指由两个或两个以上的政治实体(如共和国、州、邦等)结合而成的一种国家结构形式。联邦制本质上存在于宪法建立的两个政府层级,各自享有真正的自治,每一层次上的政府对其相应的选民负责川。联邦制的特征主要有:(1)国家权力在联邦政府和联邦成员之间通过宪法分配,联邦成员拥有自主权;(2)联邦成员具有内部的中央机关体系,在联邦制国家,地方政府在政府机构体系中位于底层,联邦成员政府为中间政府(共和国、州、邦),联邦政府位于最高层,例如美国统计局发表的《政府统计》,将州政府定义为组成合众国的五十个州的政府,而地方政府是指县、市、镇、乡和特别区等;(3)在对外事务上,各联邦成员有一定对外事务权,如原西德和瑞士允许联邦成员与外国签订某方而的协议,前苏联甚至允许各加盟共和国拥有一定的外交权,部分成员国还可以作为国际法主体单独参加联合国。一般来说,联邦制可以分为分权制衡联邦制和中央集权联邦制,后者是指宪法较为详细地列举了各联邦和成员国的权力,但中央政府高度集权,成员国政府的权力较容易被联邦政府控制。

  二、单一制与联邦制形式一实质二元标准的释出

  目前,关于单一制与联邦制的划分标准学说主要有国家事权划分的手续说(中央—地方事权是否由宪法划分) 授予/让予标准说、地方政府权力是否固有说、主权权力分享说和多重标准说等,但是这些学说都不能很好地解释所有的国家结构形式,往往以偏概全。

  从传统意义上来说,单一制国家地方的权力来源于中央,中央通过法律规定的形式授予、委托或下放各级地方的权力,地方的组成及其职权由中央政府决定,地方只不过是中央的代理机构或附属机构,中央与地方之间权力的划分是一种行政权力的划分;联邦制国家由联邦成员单位组成,联邦政府和联邦成员的权力关系由宪法规定,二者在法律上是平等又各自独立的,扮演同等重要的角色,联邦政府和联邦成员之间的权力划分是一种政治权力的划分叫。长期以来,这种划分符合各个国家的实际,但随着现代政治多元主义的发展和国家任务的转变,国家结构形式变得较为复杂,联邦制和单一制己经不再是彼此对立,而是出现了融合趋同的现象,单一制国家普遍将更多的实质性权力转移给地方政府,有学者将这样的单一制国家称为权力下放的单一制政体,而联邦制国家则出现了集权化的特征,权力结构的排列组合正在发生变化,因此联邦制并不总是比单一制更有分权特征。在一定程度上,现代国家结构形式己经超越了传统单一制和联邦制的基本界定,联邦国家逐渐从契约主义转向国家主义,分配权力的方式实质是将两级政府之间公共事务的决策权进行分配,联邦国家的权力不断增加,己经远远超过宪法所规定的范围。很多单一制国家的宪法也规定了中央和地方之间的权力划分,如1947年宪法和我国现行宪法都规定了中央与地方权力的划分细则,在英国和西班牙等国也都出现了一些地区政府,而我国的特别行政区制度也不是传统单一制国家的地方政制。就剩余权力来说,美国宪法规定剩余权力归各州所有,而加拿大宪法采取双方列举联邦保留的方式,1947年宪法则规定:有全国一致之性质者属于中央,有全省一致之性质者属于省,有一县之性质者属于县。归根结底,国家结构形式是现实世界政治博弈的结果,国家结构形式必须适应现实政治的变迁,因此,要么对世界各国的国家结构形式进一步进行划分,要么对单一制和联邦制的标准进行转化,使其囊括更广阔的内容。目前,后一种方案较为可行。长期以来,学术界认为权力大小、归属和来源是国家结构形式划分的主要标准,全国性政权机关和地方性政权机关之间的关系主要是权力关系,但权力的性质和机关的性质并不相同,二者之间应当进行适当的切割。国家结构是一国整体与部分的组织关系,国家权力在不同主体之间的划分是一个动态的过程,各个国家机关之间的权力大小、归属和来源及其由宪法还是法律规定并不是构成国家结构的实质标准,分权的联邦制和集权的联邦制都存在,单一制也是如此。追溯结构的本义,在字而意思上,结是结合,构是构造,因此结构就是系统诸要素结合而成的组织形态。国家结构形式是国家作为一个组织的外在表现形态,实质上是国家结构内各个部分之间的组织关系,单一制国家的单一是国家作为组织的一元结构和主权归属,联邦制国家是国家作为组织的二元结构和主权归属。

  具体而言,在形式层而上,单一制国家的政权组织机关之间是一元结构,中央与地方之间是层级式、交嵌式和重叠式结构,像一个组织中总部及其所属机构之间的关系或总公司与分公司之间的关系一样,有的单一制国家中央政府可以一竿子捅到底,也有的单一制国家中央政府和地方政府之间分权,各自行使权力;而联邦制国家的政权组织机关之间是二元结构,联邦与联邦成员之间是平而式、整合式和自主式的结构,联邦的联不仅是联邦成员之间的联合,也包括联邦政府和联邦成员之间的联合,联邦成员内部的各层级政府组成联邦成员,再由联邦成员组成联邦,各个联邦成员作为整体与联邦进行互动,联邦成员的内部单位并不直接与联邦发生联系,类似于集团公司的组织架构,有的联邦制国家拥有联邦和联邦成员两套国家机构体系,有的联邦制国家的国家机构与联邦成员的国家机构有一定的层级关系,但并不表示二者之间相互所属。在实质层而上,现代国家大多数是人民主权国家,主权归属都是一元的,但国家的主权配置可以不同,单一制国家的主权配置是单轨制,将其作为整体授予中央,可以根据各国具体情况通过制宪或制定一般法律对中央和地方的权力进行配置;联邦制国家的主权配置则是双轨制,人民通过制宪将国家主权授予联邦和联邦成员,二者各自在主权范围内指定相应的法律进行权力配置。可以说,单一制和联邦制在国家权力纵向配置的宪法设计中最为根本的区别是宪法之下的主权的配置不同。

  三、复合单一制是我国的国家结构形式

  我国是一个超大型的政治共同体,是一个地理上非常复杂的国家,政治空间差序格局是政治制度一体化最大的障碍,因此在大国治理这方面面临着均衡性和复杂性的难题,人口、地域及利益多元化的差异是无法弥补的。任何政治制度的建构都必须进行求同存异的政治整合,寻求各种政治立场的最大公约数。国家结构形式的建构既要克服一元化的僵化,又要避免多元主义加速的政治分裂。因此,我国的国家结构形式的建构应重视问题而非主义,要超越传统意义上单一制/联邦制的二分,兼具发展的适应性、功能的多样性、内容的兼容性等特征,实现一与多的融合、集权与自治的共存、稳定与动态的统一,整体与多个不同的地方制度的整合,历史的一贯性和现实的多样性的统一。国家统一、经济发展和政治稳定是国家结构形式建构必须考量的因素,地方性权力的内敛性和局部性决定了其有摆脱中央权力羁束的倾向,轻微则超越法定权限,严重的甚至脱离国家,如苏联解体,魁北克试图脱离加拿大等例子。因此,国家结构形式的建构应确保中央成为我国人民共同尊信的政治权威,这样可以对国家层而的战略任务进行统筹安排,在此前提下实行多样化的地方制度,各级地方政权机关结合地方条件和需求发挥其比较优势,实现地方善治和保持地方活力,从而为国家整体的善治奠定基础。这在我国具有一定的历史积淀,在大一统思想的指导下,局部地区,尤其是一些少数民族地区,在具体的管理制度上往往有特殊办法。例如,汉朝即在新疆地区设立西域都护府,唐朝则设立安西和北庭两大都护府,清朝更是针对不同民族地区的特点实行不同的制度。对蒙古族地区实行盟旗制度;对西藏则派驻驻藏大臣,册封达赖和班禅实行政教合一制度;对新疆维吾尔族实行伯克制度;对南方一些少数民族实行土司制度。在新中国时期也实行延安特区,并对西藏制定《十七条协议》,要求不予变更西藏的现行政治制度。

  宪法并没有明确规定我国的国家结构形式是单一制,只是学术界和实务届普遍认为我国是单一制国家,其基本依据是宪法第2,3,5,8,9,10条等条文和马克思的单一制思想和政治人物的言说及新中国的政治实践。总体来说,确定我国是单一制的国家结构形式具有一定的学理和法理基础,而且我国一直是中央集权式的单一制国家,但这种单一制具有很大的灵活性和包容性,在国家统一的前提下,实行多样式的地方政制。具体来说,我国中央与地方的关系有以下三种类型:一是中央与一般行政区的关系模式,这是我国国家结构形式的主干,完全内嵌于我国的条块体制之内;二是中央与民族自治地方的关系模式,该种模式在主干上依然适用于条块体制,但具有一定的复合性,与一般行政区相比,在民族政策、经济发展和人事安排方而享有一定的自治权,这种自治模式具有一定的政策性和次生性;三是中央与特别行政区的关系模式,这种模式中特别行政区完全直辖于中央人民政府,完全不受条块体制的框制。我国的国家结构形式建构是一种主体一补充的模式,中央与普通行政区为基本和主导模式,决定着我国国家结构形式的性质是单一制,后两种模式是附属和补充模式,是为解决国家统一和人民团结而建构的,各自具有相当的自治权,同时说明我国的国家结构形式不同于传统的单一制,而是介于联邦制和单一制之间的复合单一制。复合单一制的国家结构形式体现了我国在处理国家整体与部分关系问题上原则性和灵活性的统一,中央和地方的关系一直处于不断调整的状态,未定型的国家结构形式使得宪法对其的规定比较模糊。宪法对中央相关国家机构的职权与地方相关国家机构职权的划分具有一定的同质性,并没有明确划分中央与各级地方的事权。可以说,我国国家结构形式己经逐渐在发生改变,财政税收管理、国有资产管理、综合配套改革和垂直管理等体制己经重塑了传统意义上单一制的国家结构形式。

  四、结语

  国家结构形式的建构是一项自觉的行为,必须基于国家规模,且与该国的政治、经济、文化和社会等外部环境相适应。大国和小国之间存在着诸多差异,大国应该构建与其规模相适应的国家管理体制,由于我国超大国家基本国情的复杂性,国家治理的层级结构和体系比较多样,涉及众多制度变量的转换,多重结构关系的调整和利益的平衡。基于此,我国面临问题的复杂性决定了我国国家结构的多样性和系统性,国家权力的配置和国家与社会关系的调整必须因具体情况而异,不能一概而论。

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