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从国际法制角度谈国家治理现代化的措施和步骤

作者:2014-09-23 10:45:00阅读:文章来源:《法制与社会发展》

  一、国家治理现代化必须顺应全球治理的发展趋势

  党的十八届三中全会《决定》提出的国家治理现代化包括国家治理体系的现代化和治理方式的现代化。这两个方面现代化的实现必须符合全球治理的标准和趋势。21世纪兴起和迅速发展的全球治理较之于传统的国际治理,在治理体系和方式上具有新的特征:

  首先,从治理的主体来看,除了保持国家是基本的主体之外,全球治理更加注重各种非国家行为体的地位和作用。这些非国家行为体主要是组成国家的各个地方实体(行政区域)、政府间组织(包括所谓的超国家组织在内)、非政府组织、企事业单位(尤其是多国公司)、行业协会、民间团体和个人。可见,全球治理主体的多元性意味着全球事务的规范与管理权力趋于分散和多层次。从理论上讲,治理主体的多元化所依据的法理是从属性原则( principle of subsidarity),即权力应尽可能由最贴近被治理者一级的实体或机构来行使,因为最贴近者最了解治理对象的所需(或疾苦),其治理方式往往最为适合和有效。

  国家治理是全球治理的组成部分,国家治理的现代化在治理主体上理应符合多元化的趋势。中国治理的现代化在维护国家主权绝对权威的前提下,在广泛的经济和社会领域应着重治理权力的下放或下移,充分发挥各种非国家行为体在相应的区域或领域的规范和管理能力。

  其次,从治理的方式来看,除了发挥国内层面的宪法、法律、法规、法院判决和国际层面的条约、协定、国际习惯、一般法律原则、国际判例的规范与调整功能之外,全球治理特别强调非国家行为体的规制工具,尤其是国际会议和政府间组织决议、非政府组织的建议、国际行业组织和多国公司的自律规范(行为准则)等文件。这些非国家行为体的治理工具,有的在特定的领域或范围内具有硬法性质的约束力,有的仅具有软法性质的倡导或指导作用。但是,它们通常都是传统的国际硬法在相当长时期内所无法替代的。

  中国治理的现代化除了继续坚持国家法律、法规的基本规范地位之外,不应忽略各种非国家行为体的工具在国家政治、经济和社会各个领域应有的作用。例如,应鼓励人权保护和环境保护领域非政府组织和民间团体的促进与监督作用,激励各种行业协会建立相应的自律规章和企业社会责任制度,促进中国企业在国际贸易和国际投资领域建立权益申诉和保护机制,支持社团在解决民间纠纷、化解社会矛盾和构建和谐社会中的功能,等等。

  最后,全球治理在经济领域特别注重市场经济的基础和中心地位,尽管在特定的领域、部门或情形下适当或适度的国家和政府干预或管控是必要的。虽然中国在加入WTO的推动下一直致力于加快市场经济的步伐,而且已有80多个WTO成员承认了我国市场经济地位,但是仍有相当部分的WTO成员尤其是起主导作用的成员没有给予承认。虽然近年来国务院一直在进一步取消行政许可的范围,但是在经济活动中各级政府的主导地位和拐杖作用在一些领域、部门或地方仍然较为突出。因此,要实现国家治理现代化,就必须在经济领域基本上实行与全球治理相适应的市场化。

  二、国家治理现代化必须与国际法治的目标和原则相一致

  国家治理现代化的核心标志是国家治理体系和治理方式的民主和法治。但是,必须强调的是,中国治理的现代化不仅要具有中国特色的民主和法治,还必须与国际法治的目标和原则相一致。这是因为:

  首先,国内法治是国际法治的组成部分。联合国从1996年开始每年都要就国际法治作出专门的决议,2012年还专门召开国际法治高级别会议,并通过了《国际法治高级别会议宣言》。联合国的法治决议和宣言所定义的国际法治包括国际和国内两级。所以,中国的法治无疑是国际法治的组成部分。法治中国建设不仅是国家治理现代化的需要,而且直接关系到中国践行国际法治的问题。这是由中国在国际上的地位所决定的。中国是世界上最大的发展中国家,是联合国五大常任理事国之一,话语权重。所以,以法治为核心的中国治理现代化事关中国作为负责任大国的国际形象和影响力。

  其次,民主是国际法治的基本目标之一,也是国家治理现代化的政治基础。21世纪以来联合国通过的《千年宣言》、《世界首脑成果文件》和《国际法治高级别会议宣言》等重要文件无不强调民主作为社会良治的重要性,以及它与法治和人权的密切关联。虽然国际上并没有统一的民主政治的模式,但是已经形成了各国普遍认可的民主价值。这种民主价值表现为一系列基本原则,如立法决策机构组成的广泛的代表性、立法与决策参与的充分性和平等性、立法与决策及其实施的透明性,等等。

  在国家治理现代化的进程中,我国的民主建设任重道远。例如,在代表的广泛性方面,应适当减少各级人民代表大会中的官员代表,扩大人民团体和各个界别的代表;在参与的充分性方面,应变有选择的参与为开放式的参与;透明度方面,应加强人民群众或利益攸关者的知情权,等等。

  最后,司法公正是国际法治的最终防线。司法公正原则包含的内容丰富,其中最为根本的是三个基本方面:一是建立完善的司法体系,为当事人提供便利的司法救济;二是恪守司法平等,确保当事人平等参与审判和平等适用法律;三是遵循正当程序,制定科学和完善的诉讼法律并保证其在具体案件中得到完整的实施。目前,我国已经启动司法改革的试点,并将对全面深化司法体制改革作出整体部署。

  三、国家治理现代化必须重视国际法的地位和作用

  在全球治理的时代,国家治理现代化进程中不可忽视国际法的地位和作用,因为它是整个国际社会必须遵守的行为规范。在这一方面,我国需要完善的地方较多,以下举例说明:

  首先,在指导思想上,我国的立法机关和相关的政府部门应克服轻视国际法的苗头。前段时期,有关部门在对有关部门法进行修订的过程中,将原有的关于与我国参加的国际条约的规定不一致时,适用国际条约的规定删除,认为这种规定有损国家主权。此举显然有悖于国家治理现代化和国际法治的基本要求,与世界大多数国家的实践不一致,是一种极左思潮的反映,应予以及时纠正。

  其次,我国应启动修宪程序,在宪法中明确规定国际法或国际条约和国际习惯在我国法律体系中的地位,从而提升中国在国际上的正面形象。

  再次,应尽早启动修订我国的《缔结条约程序法》。现行宪法和《缔结条约程序法》只规定国家主席对于重要条约享有批准权,没有规定签署权。然而在实践中,有的双边友好合作条约由国家主席签署,有的是国务院总理签署的。又如,香港和澳门两个特别行政区都规定了有关领域的条约缔结权,《缔结条约程序法》却没有相应的明确规定。此外,国务院各部委在缔结条约程序中的具体职权也缺乏明确的规定。如此种种,需要通过法律修订程序予以完善。

  最后,为适应国际社会越来越重视运用国际司法机构机制解决国际争端的趋势,我国应适当调整自己的立场和策略。长期以来,我国坚持通过友好协商解决国际争端,对于国际条约中规定通过国际法院解决争端的条款一般都提出保留。近年来,我们通过加入WTO接受了该组织的争端解决机制,并在一些双边自由贸易区协定中规定了仲裁方法。为了使中国的国家治理现代化与国际法治接轨,转变中国在国际上不大信任国际司法机构的负面印象,我国可以适当考虑接受国际法院和国际刑事法院的管辖。

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