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《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》颁布的意义和启示

作者:2014-09-17 14:03:00阅读:文章来源:《法制博览(中旬刊)》

  《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》是去年由北极理事会成员国签署的一项新的,具有法律约束力的合作协议。《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》的出台标志着北极地区石油污染应对机制的有效建立,也弥补了泛北极地区相关的专门法律条约空白的状况。中国也成为了北极理事会的正式观察员国,这意味着中国今后必然也要受到该条约的约束,可以说成为观察员国是我国参与北极事务的第一步,这与我国长期以来对北极事务的持续关注所做的努力是分不开的。

  一、《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》协议产生的背景和过程

  目前,北极国家期盼通过《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》的签订来预防与应对措施以后可能在北极发生的因为油气资源开采所造成的石油污染事故。可以说此协议制定的目的在于采取相互合作的应对措施来确定北极石油污染发生时各缔约国间的责任与分工。在此协议的产生上,北极理事会扮演着举足轻重的角色。

  (一)北极理事会制定协议的目的和动机

  在2013年5月召开的北极理事会第八次部长级会议上,八个正式成员国签署了《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》。此前,在2011年由北极理事会签署的《北极搜救协定》是其制定的第一份国际条约,这一协议的目的在于加强北极地区航空和海上搜救的合作与协调。北极理事会是北极地区中最重要的组织机构,北极国家成为其正式观察员是作为参与北极治理的重要标志之一。作为此协议的制定机构,北极理事会在《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》产生背景上占了重要位置。

  1.北极理事会的地位和作用

  北极理事会成立于1996年,由北极圈内的八个北极国家作为正式成员国所组成,正式成员国分别为加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国。北极理事会它的宗旨主要是保护北极地区的环境,促进该地区在经济环境等方面的持续发展,并密切关注邻近北极的政府和本地人所面对的实际问题。随着全球气候变暖,大量油气资源在北极圈内被发现,北极地区的重要性日益显现,变的炙手可热,北极理事会也从成立之初默默无闻的国际组织发展到现在诸多国家和国际组织都试图成为其观察员的重要国际机构。但北极理事会却一直没有明确的章程规定具备哪些条件是成为观察员的必须,针对这一状况,2011年5月12日北极理事会在努克会议上发布了《北极高官报告》,对北极理事会永久观察员的标准做出了规定:观察员必须承认北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权(以下简称三个必须承认),此《报告》的发布大大提高了北极理事会的准入门槛。但根据《报告》作为观察员的国家和组织仅有参与讨论北极理事会事务的资格,并无任何表决的决定力。北极理事会向区域外国家和非国家组织开放的这种有限参与权,实际上亦是在明确北极理事会八个正式成员国在北极事务上的主导地位。

  2.北极理事会制定《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》的目的

  在《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》的序言部分,北极理事会写到考虑到海洋法1982年《联合国海洋法公约》的有关规定,到1990年《国际油污防备,反应和合作公约》的缔约方……以解决在北极环境中操作的特定风险,意识到海洋石油污染对北极脆弱的海洋环境和当地和土著社区的生计的威胁,注意到,在可能会导致油污染事件的情况下,为了减少损失,迅速和有效的行动和缔约方之间的合作是必不可少的,认识到苛刻和偏远的北极环境对油污预防和应对操作所带来的挑战,还注意到在北极地区的海上交通和其他人类活动的增加,包括北极居民的人来北极的活动,又念及土著人民,地方社区,地方和地区政府,以及个别北极居民可以提供有价值的资源和知识有关北极海洋环境的支持油污预防和应对,还认识油污预防和应对有关的各利益相关者的专长和作用,意识到缔约方的义务,以保护北极海洋环境的预防措施的重要性,并铭记以避免油污染,进一步认识北极海洋生态系统和合作的重要性,以促进和鼓励海洋和沿海环境和自然资源的保护和可持续利用,强调在该领域交换信息,数据和经验,海上油污防备和应对,尤其是有关北极环境,以及对环境的污染影响的重要性,并定期进行联合训练和演习,以及联合研究和开发。我们可以看到《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》的制定与近年来北极地区油气开发的日益增多是密切相关的。大量的石油开发带来了石油污染对北极地区的生态环境和人居环境带来了相对较大的影响,所以相关条约的制定,约束污染的措施势在必行,北极各国间的合作与预防行动需要条约的保障。

  (二)《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》的制定过程

  随着各国对北极航道的开发和北极石油开采的重视度越来越高,国家间关于北极石油污染的协定和软法文件也逐渐增多。

  1.《联合国海洋法公约》

  早在1982年,联合国即制定了《联合国海洋法公约》,此公约对内水、领海、大陆架、专属经济区、公海等重要概念做了界定。对当前全球各处的领海主权争端、海上天然资源管理、污染处理等具有重要的指导和裁决作用。依据《公约》的规定,并结合北极地区的具体情况,北极区域总体上可以分为国家管辖范围内的北极地区和国家管辖范围外的北极地区。以此标准,导致北极地区石油污染的原因也可以从国家管辖范围内和国家管辖外两个角度来考虑。对国家管辖范围内的北极地区石油污染进行规制的法律体系主要包括北极八国国内石油污染防治法律,区域内国家的协定,软法及国际石油污染防治条约和原则。

  2.《国际油污防备,反应和合作公约1990》

  1990年11月19日到30日在伦敦召开的外交大会上,通过了《1990年国际油污防备、响应和合作公约》。本公约的目的是促进各国加强油污防治工作,强调有效防备的重要性,在发生重大油污事故时加强区域性或国际性合作,采取快速有效的行动,减少油污造成的损害。

  1996年北极理事会成立,虽然北极理事会以宣言的形式而非国际条约的形式成立,但作为国际实体的北极理事会在协调正式成员国共同关切议题上所采取的行动以及促进北极地区的环境保护与可持续发展方面具有无可比拟的作用。随着北极地区的地位重要性日益显现,石油资源的勘探发现,石油污染问题的加重,保护北极环境己成为共识,至此《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》秉着上述各公约在北极理事会第八次部长级会议上被签署。

  二《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》所带来的启示

  北极是一个气候变化多端的区域,百年来北极地区的平均升温幅度是全球的两倍,值得关注的是,气候变化同时也引起北极地区一系列的政治经济变化。去年,北极理事会作为区域性组织接纳了中国、韩国、日木、印度、新加坡、意大利六国为正式观察员国。

  (一)北极油气资源的重要性

  中美俄三国其实早在中亚地区油气领域就己经开始了合作与竞争。对于油气资源开发的关系要比其他经贸关系更具有竞争性和排他性。首先,油气资源本身对于中美这样的油气进口国而言具有国家安全层面的战略意义。对俄罗斯而言则是保持对该地区主导地位的重要支柱,油气资源的不可再生性和战略性决定其较少具有可替代性。这就使得油气储备丰富的北极地区成了炙手可热的焦点。

  (二)从国际法角度来看,其他国家都有参与北极地区国际治理的法律基础,这当然包括中国

  作为1982年《联合国海洋法公约》缔约国和1920年斯瓦尔巴条约签约国,中国有权享受北冰洋的公海权益。瑞典国际和平研究所指出,作为一个北极圈外国家,中国在北极不拥有任何主权,但中国希望成为北极游戏规则的制定者。中国一直希望成为北极理事会的永久观察员。尽管这种地位没有投票权,但能获取北极理事会会议和各类活动的邀请,在参与这些活动时有机会影响决策过程。

  中国目前的状况,最佳方式是与北极圈过加强合作,以期在合作过程中能更好的行使对北极的权利和资源共享《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》的签订也表明着北极圈国家的合作加强,但也从另一个侧面显现了对北极权利的主导,不容他国对北极事务主导权的插手和干涉。不论大国如何博弈,至少北极生态环境有了更强劲的保障,这是我们每个人都愿意看到的。

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